“打捆贷款一下子投放的量比较大，再加上地方政府的干预，可能会影响商业银行的判断。另外，银行的这种做法也助长了地方政府的投资冲动，在当前背景下，对宏观调控不利。”银河证券高级经济学家苑德军教授判断，尽管之前打捆贷款发挥了很多积极作用，但当前其风险度正逐渐加大。

　　他认为，由于借款人为财政所属或控股的企事业法人单位，没有稳定的经营收入来源，因此还款来源得不到保障。“虽然财政做出还款承诺，但这种承诺在法律上属一种无效的担保形式，一旦财政资金发生问题，贷款将无法按期偿还。”另外，打捆贷款中往往存在政府意志较强、银行贷款被动运作的隐患，使银行信贷资金形成较大的潜在风险。

　　例如，有些城市把一些道路建设，特别是高速公路建设贷款以高速公路收费权作为质押，甚至将公路收费权分段质押，质押登记难以实现，贷款担保无法得到确切保障。一位国有商业银行人士告诉记者，前几年在中部某省，一条10公里的城市道路设了三个收费站，分段质押给三家银行，分别收费还贷款。

　　国家开发银行专家委员会常务副主任王大用早就注意到了打捆贷款的风险。“主要问题在于，地方政府债务的信用保障是一个难题。”

　　他认为，地方政府若举借了债务，债权人的权益是缺乏法律保护的。“实践中有一些暂时性的变通办法。例如，可以要求地方政府和地方财政部门出具承诺按期、如数偿还债务本息的正式文件等。”但王指出，这种文件仅具有安慰函的性质。万一地方政府的债务违约，债权银行可以拿着这些文件与当地政府交涉，但无法诉诸法律。

　　另外，考虑到我国各级地方政府每年的财政预算要依法经过当地人民代表大会批准，应该要求当地人大事先出具正式文件，承诺批准本地政府借债，并将还债资金列入偿债期各年的政府财政预算。不过，这个承诺同政府的承诺一样，也只有安慰函的作用，可以用于日后交涉，但不能成为上法庭打官司的依据。

　　在一些城市，地方政府用待出让土地抵押，也是对有关债权人权益的一种保障方式，但实践中的困难也很大。王大用认为，一是抵押土地的价值评估、抵押登记等手续烦琐，成本较高，而且地方政府的债务数额大，需抵押的土地面积广大，分布分散，级差地租差异很大，短时间内很难办理好抵押手续。二是土地转让发生后，土地的使用权已经转移，伴随土地使用权的抵押权消失，这时若地方政府对债务违约，债权人难以行使土地抵押权。

　　王指出，在上述情况下，变通办法是用地方政府出让土地的收益权进行权益质押担保，同时要求地方政府转让土地的收入进入在债权银行开立的唯一帐户。“但实际操作中，此种质押权没有法定登记机构，很难有效运作；并且对地方政府在银行的开户情况也难以进行有效监督。”

　　“我国法律对地方政府的负债行为既缺少明确的支持，也缺乏必要的约束。当地方负债建设已经普遍化之后，特别是当国有银行也大胆地进入该领域提供贷款之后，一些地方政府的领导人开始逐步大胆起来，大量负债建设自己的‘政绩工程’。这不仅在加大银行的信贷风险，同时也使地方财政日后的偿债压力增大，形成对以后各届政府管理的风险。”王大用说。

　　疏导与规范

　　这次五部委紧急叫停打捆贷款，也引发了业界的极大关注：跟市场化的加息相比，这次意味着宏观调控开始动用更严厉的行政手段。

　　“宏观调控应该尽可能多地使用市场化手段，但目前中国由于市场环境还不成熟，行政手段肯定是最有效的。”苑德军教授说，对地方政府来说，贷款的可得性是第一位的，利率弹性比较小，因此加息不可能控制地方政府的投资冲动，通过行政手段会有效一些。

　　值得一提的是，在上一轮宏观调控中，发改委、银监会和人民银行也动用了行政手段。

　　而这次的背景有类似之处。专家解释说，在这次贷款大潮中，地方政府的投资冲动成为引发贷款的重要诱因之一，如果不从根本上解决投资冲动问题，贷款投放过快的问题也很难从根本上得到缓解。

　　不过，地方政府的投资也有其合理的一面。王大用认为，地方政府在基础设施，特别是城市基础设施建设投资中适当负债，是具有合理性的。我国经济发展正在进入加速城市化的阶段，投资建设城市基础设施是城市化的先行措施。除了城市基础设施，全国范围内或一省范围内的交通、能源、通讯等基础设施，一部分是由中央政府投资建设，或者是由有关企业投资建设，还有一部分是由地方政府投资建设的。特别是像公路系统这样的基础设施，中央政府只是对全国性干线公路系统进行规划，并提供少量投资，大部分是由省级及省级以下政府组织投资建设的，地方政府的负债具有一定的合理性。因此，现在的问题不是地方政府能不能负债的问题，而是地方政府能否合法、合规地负债的问题。

　　“对地方政府负债应采取大禹治水的思想予以疏导和规范，而不适合再用鲧治水的办法来堵。”王大用呼吁说。